Tema 1.124 (STJ) + Portaria DIRBEN/INSS nº 1.314/2025: como o INSS tende a matar o processo.
O processo administrativo deixou de ser um simples “pedágio” para o Judiciário
A advocacia previdenciária mudou.
Se o processo administrativo, o chamado PA, ainda é tratado como um mero requisito formal para viabilizar o posterior ajuizamento da ação, é necessário rever essa estratégia.
A combinação entre o Tema 1.124 do Superior Tribunal de Justiça e a Portaria DIRBEN/INSS nº 1.314/2025 criou um cenário no qual o INSS passou a dispor de instrumentos para:
• tentar extinguir o processo judicial por ausência de interesse de agir;
• caso seja derrotado no mérito, discutir a Data de Início do Benefício, a DIB, e os efeitos financeiros, buscando deslocá-los para a data da citação e, consequentemente, reduzir os valores retroativos.
Neste artigo, apresento uma leitura estratégica voltada à prática cotidiana da advocacia previdenciária, especialmente à elaboração de petições iniciais, recursos inominados, apelações e respectivas contrarrazões.
A PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR: O ARGUMENTO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO “INAPTO”
O Tema 1.124 do STJ estabeleceu um critério que, na prática, pode ser utilizado pelo INSS como instrumento de defesa processual.
De acordo com a tese, o segurado deve apresentar requerimento administrativo apto, acompanhado de documentação minimamente suficiente para permitir a compreensão e a análise do pedido.
Um requerimento sem condições mínimas de processamento, por vezes denominado “indeferimento forçado”, pode ser imediatamente indeferido.
Caso o indeferimento decorra da ausência de documentação mínima, ou caso o segurado deixe de atender a uma exigência administrativa, poderá não ser reconhecido o interesse de agir para o ajuizamento da ação.
Nessa hipótese, a consequência poderá ser a necessidade de apresentação de um novo requerimento administrativo.
O interesse de agir tende a estar configurado quando o segurado apresenta em juízo os mesmos fatos e as mesmas provas anteriormente submetidos ao INSS.
Por outro lado, quando a pretensão judicial estiver fundamentada em fatos novos ou em documentos não apresentados administrativamente, a orientação geral é pela necessidade de novo requerimento.
Existe, porém, uma exceção relevante: os documentos apresentados no processo judicial podem ser considerados meramente complementares ou de reforço em relação ao conjunto probatório já apresentado ao INSS.
A provável linha defensiva do INSS
Na prática, o argumento da autarquia poderá ser construído da seguinte forma:
“O segurado não apresentou determinado documento no processo administrativo. Por isso, o INSS não teve oportunidade de analisar adequadamente o pedido ou de incorrer em erro. Sem resistência administrativa, não existe lide nem interesse de agir.”
Caso essa tese seja acolhida, o risco é significativo: extinção do processo sem resolução do mérito, perda dos efeitos vinculados à DER discutida e retorno do segurado à fila administrativa.
A DISPUTA RECURSAL PELA DIB: QUANDO O INSS NÃO VENCE O MÉRITO, TENTA REDUZIR O RETROATIVO
O Tema 1.124 do STJ também organizou diferentes cenários relacionados à fixação dos efeitos financeiros do benefício.
2.1 Mesmos fatos e mesmas provas apresentados ao INSS
Quando a demanda judicial reproduz os fatos e as provas apresentados no processo administrativo, a tendência é que a DIB seja fixada na DER.
Também poderá ser considerada a data posterior em que os requisitos efetivamente tenham sido preenchidos, conforme as particularidades do caso concreto.
2.2 Processo administrativo apto, mas sem oportunidade adequada de complementação
Quando o requerimento era suficientemente instruído, mas o INSS deixou de cumprir o dever de oportunizar a complementação documental, o juiz poderá:
• manter a DIB na DER; ou
• fixá-la em data posterior, inclusive anterior à citação, quando juridicamente cabível.
Nesse cenário, poderá ser aplicada, conforme o caso concreto, a lógica da reafirmação da DER.
2.3 Prova produzida somente em juízo
Quando a prova é apresentada exclusivamente no processo judicial porque surgiu posteriormente ou porque havia impossibilidade material de produzi-la no âmbito administrativo, os efeitos financeiros poderão ser fixados a partir da citação válida ou de data posterior.
Entre os exemplos normalmente associados a essa situação estão:
• PPP ou LTCAT produzidos posteriormente;
• prova pericial que reconhece atividade especial;
• vínculo empregatício reconhecido com base em prova surgida apenas durante o processo;
• atividade rural demonstrada por elementos não apresentados ou não disponíveis na fase administrativa.
A tendência estratégica
A tendência é que o INSS procure enquadrar o maior número possível de casos na categoria de “prova produzida somente em juízo”.
Esse é o cenário mais favorável à autarquia para a redução dos valores retroativos, com impacto direto sobre:
• os atrasados devidos ao segurado;
• o valor econômico da demanda;
• a base de cálculo da sucumbência, quando aplicável.
A PORTARIA DIRBEN/INSS Nº 1.314/2025 COMO FILTRO FORMAL DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
A Portaria nº 1.314/2025 reforça o processo administrativo como procedimento de conformidade documental e formal.
Na prática, determinadas falhas podem impedir que o INSS examine o mérito do pedido.
3.1 A regularidade da representação como verdadeira trava processual
O artigo 77 estabelece que, havendo atuação por representante sem comprovação regular dos poderes de representação, deverá ser cadastrada exigência específica para a correção do vício.
Enquanto a representação não for regularizada, não poderão ser:
• solicitados outros documentos;
• disponibilizadas informações;
• aceitas declarações relacionadas ao pedido.
Caso a exigência de representação não seja cumprida, o servidor deverá registrar a desistência administrativa, sem análise do mérito e sem exame dos dados disponíveis nos sistemas, sob o fundamento de inexistência de requerimento válido.
Portanto, uma falha de procuração ou de representação deixa de ser uma irregularidade meramente secundária.
Ela pode impedir a própria constituição válida do processo administrativo.
3.2 Conclusão sem análise do mérito e o conceito de documento indispensável
O artigo 105 passou a prever a conclusão do processo sem análise do mérito quando:
• houver desistência expressa;
• existir vício não sanado de representação;
• não houver elementos que permitam a análise do reconhecimento do direito.
A Portaria também indica elementos considerados indispensáveis para determinados benefícios, como:
• certidão de óbito ou informação correspondente no Sirc, para pensão por morte;
• certidão judicial, nas hipóteses pertinentes ao auxílio-reclusão;
• certidão ou atestado relacionado ao fato gerador do salário-maternidade.
Ao regulamentar o cumprimento de exigências, a norma também explicita que a alegação de impossibilidade não necessariamente afasta a necessidade de apresentação do documento quando se tratar de:
• correção de vício de representação;
• apresentação de documento indispensável ao reconhecimento do direito.
Consequência no processo judicial
Essa estrutura normativa oferece ao INSS uma moldura argumentativa para sustentar que:
“Não houve efetiva análise administrativa porque o requerimento era inválido ou não continha os elementos indispensáveis. Consequentemente, não está configurado o interesse de agir.”
A discussão administrativa sobre a validade e a suficiência do requerimento passa, portanto, a produzir efeitos diretos no processo judicial.
O PONTO CENTRAL DO TEMA 1.124: DOCUMENTO INDISPENSÁVEL VERSUS DOCUMENTO COMPLEMENTAR
A distinção entre documento indispensável e documento complementar tende a ocupar posição central nas futuras controvérsias judiciais.
4.1 O critério funcional estabelecido pelo STJ
O STJ não criou uma relação abstrata e exaustiva de documentos indispensáveis para cada espécie de benefício.
O critério adotado é funcional.
Documento indispensável ou pertencente ao núcleo probatório
É o elemento que torna o requerimento administrativo apto, fornecendo documentação mínima suficiente para a compreensão e a análise do pedido.
Em regra, se o segurado pretende apresentar novos fatos ou documentos essenciais para constituir o direito, será necessário formular novo requerimento administrativo.
Documento complementar ou de reforço
É aquele que não cria o núcleo do direito alegado, mas apenas complementa, esclarece ou reforça uma prova já apresentada ao INSS.
Essa é uma das exceções mais relevantes do Tema 1.124.
Quando os documentos apresentados em juízo forem considerados não essenciais, mas complementares ou de reforço à prova administrativa já suficiente, será possível sustentar:
• a existência de interesse de agir;
• a manutenção da DER;
• a fixação dos efeitos financeiros em momento anterior à citação.
4.2 O teste prático: núcleo probatório ou mero reforço?
A pergunta central é simples:
Com os elementos que estavam no processo administrativo, o INSS possuía condições reais de compreender e analisar o pedido?
Quando a resposta for positiva
Os documentos apresentados posteriormente tendem a ser enquadrados como complementares ou de reforço.
Nesse caso, há fundamentos para defender:
• a aptidão do requerimento administrativo;
• a existência de resistência à pretensão;
• o interesse de agir;
• a retroação dos efeitos financeiros à DER, conforme as circunstâncias do caso.
Quando a resposta for negativa
Aumenta o risco de o documento judicial ser considerado essencial.
Isso poderá abrir espaço para:
• extinção do processo por ausência de interesse de agir;
• exigência de novo requerimento administrativo;
• fixação da DIB apenas na data da citação ou em momento posterior.
4.3 Exemplos práticos
Exemplo de documento complementar ou de reforço
Imagine um processo administrativo de aposentadoria rural instruído com:
• início de prova material;
• narrativa detalhada da atividade;
• documentos do grupo familiar;
• pedido de justificação administrativa;
• requerimento de realização das diligências necessárias.
Posteriormente, no processo judicial, é localizada e apresentada a CTPS do cônjuge para afastar uma alegação de atividade urbana utilizada pelo INSS, embora a autarquia já pudesse ter acesso a parte das informações pelos sistemas oficiais.
Nesse caso, o enquadramento estratégico deve ser o seguinte:
“O núcleo probatório já estava presente no processo administrativo. A CTPS apresentada em juízo possui natureza complementar e destina-se a corrigir ou esclarecer a valoração realizada pelo INSS, não constituindo fato novo essencial.”
Exemplo de documento essencial
A situação é diferente quando o processo administrativo não contém qualquer elemento mínimo relacionado ao fato constitutivo do direito e somente no processo judicial é apresentada a primeira prova capaz de tornar o pedido compreensível ou juridicamente analisável.
Nesse cenário, o INSS terá maior espaço para sustentar que:
• o requerimento administrativo era inapto;
• houve tentativa de indeferimento forçado;
• não existia documentação mínima;
• falta interesse de agir;
• os efeitos financeiros não podem retroagir à DER.
PLAYBOOK PARA PETIÇÕES INICIAIS E RECURSOS PREVIDENCIÁRIOS
A discussão sobre a aptidão do processo administrativo não deve ser enfrentada apenas depois de o INSS apresentar contestação ou recurso.
Ela precisa ser antecipada.
5.1 Na petição inicial: crie um tópico específico
Uma estrutura recomendável é: “Do interesse de agir, da aplicação do Tema 1.124 do STJ e da suficiência do processo administrativo”
Nesse tópico, é importante:
• relacionar objetivamente os documentos apresentados no processo administrativo;
• identificar quais elementos formavam o núcleo probatório do pedido;
• demonstrar que o INSS tinha condições concretas de compreender e analisar a pretensão;
• registrar as diligências ou complementações que deveriam ter sido oportunizadas pela autarquia;
• explicar a natureza dos documentos apresentados em juízo;
• afirmar expressamente que os novos documentos possuem caráter complementar ou de reforço, e não representam fato novo essencial.
Não basta afirmar genericamente que o processo administrativo estava instruído.
É necessário demonstrar, documento por documento, por que o conjunto probatório administrativo era suficiente para provocar uma decisão de mérito do INSS.
5.2 Nas contrarrazões e contraminutas: proteja a DIB e os efeitos financeiros
Quando o INSS tentar deslocar a DIB para a data da citação, a argumentação deve buscar enquadrar o caso em uma das seguintes hipóteses:
Mesmos fatos e mesmas provas do processo administrativo
Aqui, deve-se demonstrar que a causa de pedir e o núcleo probatório submetidos ao Judiciário já haviam sido apresentados ao INSS.
Processo administrativo apto e falha do INSS no dever de oportunizar complementação
Nesse caso, é necessário sustentar que o requerimento continha elementos suficientes para análise, mas a autarquia deixou de:
• emitir exigência adequada;
• orientar o segurado;
• realizar diligências;
• promover justificação administrativa;
• permitir a complementação necessária.
O objetivo é impedir o enquadramento do caso na categoria de “prova produzida somente em juízo”, que favorece a fixação dos efeitos financeiros a partir da citação.
O PROCESSO ADMINISTRATIVO COMO NÚCLEO BLINDADO DA FUTURA DEMANDA
O chamado “protocolo inocente” acabou.
O processo administrativo previdenciário deixou de ser uma etapa burocrática destinada apenas a preencher a condição necessária para o ajuizamento da ação.
A tendência é que o INSS utilize cada vez mais os elementos formais e documentais do procedimento para:
• questionar a regularidade da representação;
• concluir requerimentos sem análise do mérito;
• alegar ausência de documentos indispensáveis;
• sustentar falta de interesse de agir;
• exigir novo requerimento administrativo;
• reduzir os efeitos financeiros mediante a fixação da DIB na citação.
A resposta estratégica da advocacia deve ser igualmente objetiva:
O processo administrativo precisa conter um núcleo probatório blindado. O processo judicial deve ser utilizado para complementação cirúrgica, e não para a construção tardia de um direito que não foi minimamente apresentado ao INSS.
Em outras palavras, o requerimento administrativo deve ser elaborado já considerando a futura discussão judicial.
Isso exige:
• narrativa clara e coerente;
• delimitação precisa dos fatos;
• documentação mínima suficiente;
• regularidade da representação;
• formulação expressa de pedidos;
• requerimento de diligências e justificações;
• atendimento cuidadoso das exigências;
• preservação integral dos documentos e das movimentações do processo administrativo.
Essa é, em minha interpretação, a lógica da nova sistemática: o resultado judicial começa a ser construído muito antes da petição inicial.